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八大看點!總承包管理辦法二次征求意見釋放哪些信號?

發表于:2019-05-23 來源:建筑時報   瀏覽次數:

  日前,住建部和國家發展改革委聯合發出《房屋建筑和市政基礎設施項目工程總承包管理辦法》(征求意見稿),這是繼2017年底發布首次征求意見稿之后的第二次征求意見(以下簡稱一稿和二稿)。其最大的不同在于,2017版是住建部獨立發文,而2019版是與發改委聯合發文,與《關于推進全過程工程咨詢服務發展的指導意見》的做法似曾相識,住建部先發文后發改委再參與進來二次征求意見。歷史證明,有“發改委爸爸”出面,在一些原則問題必然會提升高度。

  賦予投資主管部門權力

  如果說全過程工程咨詢因為業務分為兩段,前段是發改委的領地,所以發改委的參與名正言順,那么工程總承包管理為什么發改委需要參與呢?這也許正是二次征求意見的初衷。原因是5月5日國務院發布的《政府投資條例》提出項目單位應當編制項目建議書、可行性研究報告、初步設計報投資主管部門或者其他有關部門審批。大幅提高了概算約束力,核定的投資概算是控制項目總投資的依據。為此二稿首先賦予了投資主管部門權力:“住房和城鄉建設主管部門實施指導和監督,投資主管部門履行相應監督管理職責。”

  此外,二稿中還有不少的變化,最關鍵的有以下幾個方面:

  初步設計單位不能做總包

  在一稿中規定“招標人公開發包前完成的可行性研究報告、勘察設計文件的,發包前的可行性研究報告編制單位、勘察設計文件編制單位可以參與工程總承包項目的投標。”而二稿中則直接規定“政府投資項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計文件編制單位及其評估單位,不得成為該項目的工程總承包單位。”

  為什么要限制前期咨詢單位參與后期工程總包的競爭?一種原因應該是從投標的公平性角度考慮,再一條原因可能是:如果做估算和概算單位可以作為總包,有可能企業會從自身利益出發,做高概算,不利于投資控制。編制估算、概算的設計單位,是業主方天然的專業工程顧問,如果其變身為總包,業主方-設計顧問方-承包商“鐵三角”關系即被破壞、失穩,不利于維護業主利益以及政府投資的控制。如果還有其它原因,那就是利益關系了。

  這個變化對工程設計單位十分不利,也遭到了強烈的反對。事實上這與當下提倡的“全過程、全生命周期”的原則不符,按照新近出臺的《關于推進全過程工程咨詢服務的指導意見》,將工程咨詢分為兩大階段,前期投資決策階段和后期工程建設階段,實際中初步設計是劃分到后一個階段的,在這里被劃到了前一個階段,而且被限制不允許參與后一個階段,似乎有點匪夷所思。

  初步設計完成后總包發包

  一稿中提出在可行性研究、方案設計或者初步設計完成后均可進行工程總承包項目發包。二稿對企業和政府投資項目區別對待,企業投資項目在核準或備案后,政府投資項目原則上在初步設計審批完成后進行工程總承包項目發包。

  這個發包階段等于限定了EPC工程總承包這種“以設計為龍頭的總承包中”的“設計”是指“施工圖設計”,對于施工總包企業來講是非常大的利好,在與設計企業的競爭中,爭取到了工程總承包的大部分話語權。

  理論上或者說國際上一般工程報價以招標圖即施工圖為依據,《政府投資條例》大幅提高了概算約束力,作為招標控制價,但是初步設計不具有準確的計價性,因此總包單位投標報價基本會以公布的概算為基準略向下浮動。招標圖的深度如果達到技術設計(約相當于過去的擴大初步設計),且包括技術規格書、工程量清單等,則具備了應有的可計價性、可競爭性,從而通過競爭報價維護業主方利益。而最近幾年EPC項目合同價格多為“費率下浮”,造成政府業主方對投資控制的很大難度。

  裝配式建筑采用總包模式建設

  一稿中提到“采用建筑信息模型技術的項目應當積極采用工程總承包方式,裝配式建筑原則上采用工程總承包方式。鼓勵政府項目采用工程總承包”,但二稿中只留下了裝配式項目,取消了建筑信息模型技術的項目。也就是說原來住建部希望通過總承包管理辦法順便推一把裝配式建筑和BIM信息技術,但BIM技術最后未能上位,也許是時機還不成熟?

  不排除設計事務所做總包

  對于哪些公司可以作為工程總承包單位,一稿中提到工程總承包單位應當具有與工程規模相適應的工程設計資質(僅具有建筑工程設計事務所資質除外)或者施工總承包資質,在二稿中去掉了括號,是否意味著建筑工程設計事務所也可以做總包?

  根據2017年11月底發布的新版《建筑工程設計事務所資質標準》,設計事務所可以承接所有等級的各類建筑工程項目方案設計、初步設計及施工圖設計中的相關專業設計與技術服務,可以對建筑工程項目的設計實行總包,可以理解為作為設計總包的事務所可以視作具有工程總承包所需要的工程設計資質。

  并未要求固定總價合同

  在總包合同價格形式方面,一稿提出“宜采用固定總價合同。除合同約定的變更調整部分外,合同固定價格一般不予調整。除雙方合同明確約定外,建設單位不得將工程總承包項目的審計結論作為結算依據。”而二稿中則區分了企業投資和政府投資,“企業投資項目的工程總承包項目宜采用總價合同,政府投資項目的工程總承包應合理確定合同價格形式。”“總價”和“固定總價”用詞的內涵相比應該是更寬松,而政府投資項目卻沒有規定。理論上說為了更好地進行投資控制,政府投資項目應該有更嚴格的合同條件。

  此外二稿中去掉了“建設單位不得將工程總承包項目的審計結論作為結算依據”。對于這一點,一種可能解釋為由于中國建筑業協會聯合26家地方建筑業協會向全國人大常委會申請對規定“以審計結果作為工程竣工結算依據”的地方性法規進行立法審查后,法工委印發《對地方性法規中以審計結果作為政府投資建設項目竣工結算依據有關規定的研究意見》,要求對有關條款進行清理糾正,因此沒有必要再提,雖然在現實中以審計結果為依據的案例比比皆是。

  不過也有另一種可能性,即《政府投資條例》強調概算的嚴肅性,概算必然是審計的重點,而初步設計后招標又不具有市場報價屬性,那么結算以審計為依據則名正言順。

  促進設計與施工深度融合

  一稿中提出如果是設計單位作為總包,要把全部施工業務分包給施工單位,而如果是施工單位作為總包,應當將全部設計業務分包給設計單位。二稿中則“鼓勵具有相應資質的工程總承包單位自行實施施工圖設計和施工,促進設計與施工深度融合”。

  這一點與2018年7月住建部《關于同意上海、深圳市開展工程總承包企業編制施工圖設計文件試點的復函》有了呼應,不過,“鼓勵具有相應資質的工程總承包單位自行實施施工圖設計和施工”,可以理解為鼓勵設計單位自行完成施工、施工企業也可以自行完成施工圖設計。當時復函文件中并未對“施工圖”的內涵作出具體界定,從這個文件中也許可以明確:是“施工圖”而并非深化圖。

  從表面來看,設計單位和施工單位具有同等業務延伸的權力,即設計單位可以向下向施工延伸,而施工企業也可以向上向設計延伸,確實有利于設計與施工的融合,但由于資質門檻存在,所謂融合可能的結果就是相互并購,也許這正是政策導向。

  是否允許聯合體未明示

  工程總承包是否可以聯合體的形式承接,兩稿中都未有提到。因為在現實中聯合體的方式并不少,而聯合體形式能否存在對設計企業非常重要。

  國務院19號文《關于促進建筑業持續健康發展的意見》下發之后,以工程總承包模式發包的項目明顯增多,設計和施工總包企業都為此未雨綢繆,躍躍欲試,尤其是設計企業甚至將此提升到了發展戰略的高度。在實際操作中設計單位中標的多是以聯合體的方式,即與知名承包商聯合作為總承包方,或者直接分包(轉包)收取管理費。關于聯合體,兩個征求意見稿都沒有明確提,但是在各地制定的文件中做法各不同,最早見于2003年《住建部關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》中明確,勘察、設計、施工可以組成聯合體實施總包,而近兩年各地方制定的實施意見中有兩種完全不同的觀點,比如湖北、天津明確設計、施工甚至材料、設備等均可形成聯合體,而吉林則只允許設計或施工中的一家,不允許聯合體。但是都允許分包,不過事實上分包和轉包很難界定?傊,二稿對聯合體未做出明確規定,也給工程總承包的進一步實踐形成一定的不確定性。

  結論:施工總包企業占據上風

  此次征求意見稿對設計單位不利,據悉設計大院將聯合上書。那么通過以上分析,可以得出初步的結論是設計方案能力強的企業也許在工程總承包競爭中不占優勢,而施工總包企業出施工圖將全面落地?傮w而言,再次印證了記者曾在《施工圖設計背后的博弈》一文中的觀點,在EPC主權之爭的戰場上,設計單位略輸一籌,施工總包企業會大概率勝出。

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